As concessões de serviços públicos de resíduos sólidos urbanos ainda enfrentam um percurso repleto de entraves técnicos e institucionais. Em especial nos municípios com baixa densidade populacional e estrutura financeira limitada, a gestão associada por meio de convênios de cooperação desponta como uma saída mais viável, diante das exigências legais e dos obstáculos políticos que frequentemente travam o avanço dos projetos estruturados no modelo tradicional.
Ao mesmo tempo, em que o país enfrenta pressões crescentes para modernizar sua infraestrutura de saneamento básico, o setor de resíduos sólidos passa a demandar soluções que não apenas garantam eficiência na prestação do serviço, mas que sejam compatíveis com as restrições orçamentárias e a realidade institucional de centenas de administrações locais.
Cooperação entre municípios
Entre os caminhos previstos na legislação, dois instrumentos de gestão conjunta se destacam, o consórcio público e o convênio de cooperação. Ambos estão dispostos na Lei 11.445 de 5 de janeiro de 2007, com a intenção de viabilizar a prestação regionalizada dos serviços públicos de saneamento. A escolha entre uma e outra alternativa, no entanto, não é apenas técnica. Ela passa, quase inevitavelmente, por avaliações políticas e de governança.
Os consórcios públicos, por exemplo, exigem a constituição de uma nova pessoa jurídica, além da aprovação legislativa em todos os entes participantes. Isso inclui tramitações legislativas, sessões em câmara, articulações políticas e, muitas vezes, disputas internas que vão além da matéria em debate. Basta um município, especialmente aqueles com papel central no projeto, para inviabilizar a concessão como um todo.
Congestionamento legislativo
A possibilidade de um município ser o “elo fraco” na estrutura consorciada, seja por oposição política ou lentidão legislativa, levanta um alerta que já é conhecido por muitos gestores públicos e investidores. A rigidez do modelo consorciado exige, em alguns casos, alterações contratuais que implicam nova rodada de tramitação legal em todas as casas legislativas envolvidas.
Assim, projetos desenhados tecnicamente de forma criteriosa podem ser engavetados por motivos políticos ou por desalinhamento entre os tempos institucionais dos entes envolvidos. O custo desse tipo de retrocesso é alto e recai sobre toda a cadeia: governos, operadores e, principalmente, a população.
Solução menos burocrática
Foi com esse pano de fundo que o legislador atualizou a norma vigente por meio do Novo Marco do Saneamento. Uma das alterações mais práticas foi inserida no §4º do artigo 8º da Lei 11.445, ao diferenciar o convênio de cooperação do consórcio público. Nessa nova moldura, o convênio se apresenta como um instrumento mais ágil, que dispensa a necessidade de lei autorizativa específica e não requer a criação de pessoa jurídica própria para sua operacionalização.
Ao permitir uma atuação conjunta entre municípios sem o rigor procedimental dos consórcios, o convênio de cooperação cria um ambiente mais favorável para concessões, especialmente no segmento dos resíduos sólidos urbanos, onde a urgência da prestação do serviço muitas vezes esbarra na morosidade institucional.
Sinalização do legislador
O caminho aberto pelo Novo Marco do Saneamento busca reduzir os obstáculos formais para facilitar a delegação dos serviços de saneamento à iniciativa privada. A aplicação do convênio de cooperação nesse contexto torna-se mais do que uma alternativa, passa a ser um facilitador do processo de regionalização da prestação dos serviços, um requisito cada vez mais necessário à viabilização econômico-financeira dos projetos.
A própria Lei 9.074 de 7 de julho de 1995, em consonância com essa diretriz, dispensa expressamente a exigência de lei autorizativa para concessão de serviços de saneamento, o que corrobora a leitura de que há um estímulo normativo à racionalização dos meios jurídicos para viabilizar investimentos privados em setores essenciais.
Na prática, ainda um desafio jurídico
Apesar de haver uma estrutura legal mais flexível para a atuação conjunta dos entes federados, a implementação do convênio de cooperação ainda exige cuidados jurídicos e planejamento institucional. A ausência de exigência de lei não significa ausência de exigência documental e processual. O êxito na concessão continua dependendo de bom assessoramento técnico, articulação entre as partes e um projeto bem estruturado desde sua origem.
FAQ
1 – O convênio de cooperação substitui o consórcio público? Não. Ambos continuam válidos e disponíveis aos entes federativos. A diferença está no grau de formalidade e na estrutura exigida. O convênio de cooperação permite uma articulação mais simples entre os municípios, enquanto o consórcio público envolve maior institucionalização.
2 – Qual o maior risco de uma concessão frustrada por consórcio público? A reprovação de projetos de lei em apenas um dos municípios pode inviabilizar toda a concessão, especialmente se esse município for central na cadeia logística do serviço a ser prestado. Isso trava a execução do contrato e retarda o início da operação.
3 – O Novo Marco do Saneamento realmente facilita a concessão dos serviços de resíduos sólidos? Sim, ao permitir que o convênio de cooperação atue como mecanismo de gestão associada sem os entraves típicos dos consórcios. A legislação cria, assim, um caminho alternativo e menos sujeito a bloqueios legislativos.
